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自實(shí)行村民自治制度以來，我國的基層自治一直是以“村兩委”為核心，而村小組一級(jí)的自治并未得到重視。作為基層自治的“神經(jīng)末梢”的村小組，其地位和作用非常關(guān)鍵，甚至可以說在很大種程度上影響著中央方針政策在基層的實(shí)施效果和基層群眾對(duì)政府的滿意度。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基層社會(huì)開始發(fā)生根本性的變化，傳統(tǒng)的村小組治理模式正面臨著諸多挑戰(zhàn)。目前，村小組一級(jí)的自治在實(shí)踐過程中面臨著“村民難參與、民主難形成、干部難作為、成效難顯現(xiàn)”等問題，如何有效解決距離村民最近一公里的自治事務(wù)的處置問題，充分發(fā)揮村小組“微自治”作用亟待解決。

一、村小組“微自治”的內(nèi)涵

村小組“微自治”概括地說就是村小組的村民自主行使管理村小組政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，依法辦理本村小組事務(wù)，創(chuàng)造本組全體村民的幸福生活。村小組自治的主要內(nèi)容就是全面推進(jìn)本村小組的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村小組自治的前提是充分尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，處理好農(nóng)民和土地、農(nóng)民和政府、農(nóng)民和村小組長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。

二、現(xiàn)階段村小組自治的現(xiàn)狀和問題分析

（一）村小組社會(huì)結(jié)構(gòu)和自然環(huán)境產(chǎn)生巨大變化，影響村小組自治效果。

隨著改革開放和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌入城市，小組內(nèi)產(chǎn)生了留守兒童和空巢老人等群體，改變了傳統(tǒng)的村小組社會(huì)結(jié)構(gòu)；受城鎮(zhèn)化的趨向，小組村民都沿著公路報(bào)批宅基地，村莊沿路而建，村小組之間沒了界限，原來村小組內(nèi)部日漸空虛，產(chǎn)生了不少的空心村；而輸入到城市中的青壯年勞動(dòng)力，他們有的常年在外務(wù)工有時(shí)在村、有的住址外遷幾乎不在村，但是他們戶籍、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和權(quán)益仍在原來的村小組，（又稱村小組生產(chǎn)共同體與生活共同體分離），他們既享受村小組的集體權(quán)益，卻很少參與村小組自治，很少或者基本不履行村莊建設(shè)的義務(wù)（又稱集體成員身份與村小組自治身份脫節(jié)），但他們與原村小組存在著許多諸多剪不斷的利益關(guān)聯(lián)。由于以上種種因素，導(dǎo)致村小組自治主體嚴(yán)重缺位，在村小組決策過程中較少召開村民會(huì)議，難免出現(xiàn)暗箱操作現(xiàn)象，導(dǎo)致某些村小組的民主管理和監(jiān)督不到位，村小組自治流于形式。此外，村小組的環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境的破壞也影響著村小組的長遠(yuǎn)發(fā)展，如處理不當(dāng)又會(huì)加劇其他矛盾的發(fā)展。

（二）村小組治理主體職能模糊，村民消極參與村莊建設(shè)。

長期以來村民受“萬能政府”思想的影響和束縛，基層政府充當(dāng)了解決一切問題的主角，由于村小組治理主體缺位、治理主體職能模糊，導(dǎo)致村民個(gè)人利益與村莊整體利益相沖突、村小組層面的村規(guī)民約與國家層面的正式制度相沖突、集體資源的外流的情況時(shí)而發(fā)生，村民之間缺乏一致行動(dòng)的粘合力，村落共識(shí)被消解，導(dǎo)致村民對(duì)村莊政治及長遠(yuǎn)規(guī)劃持冷漠心態(tài)，這些都進(jìn)一步加劇了村小組自治的難度。而政府橫向到邊，縱向到底與村“兩委”層面的自治形成互補(bǔ)的基層黨建的覆蓋面還沒有下沉到村小組一級(jí)，無法有效解決村小組一級(jí)自治層面上的問題。

（三）村小組干部配備較弱，管理水平不高。

當(dāng)前，極少數(shù)村小組長因文化素質(zhì)低、思想覺悟較差等原因，不支持黨委、政府工作，甚至帶頭抵制黨委、政府的決策部署，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。而村小組一組黨建基礎(chǔ)較為薄弱，村小組長政治面貌為黨員的比例不高，部分村小組長學(xué)歷不高、思想觀念落后、法治觀念淡薄，加之受到家族和宗派意識(shí)的阻撓，不能正確處理村小組局部利益與整體利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，這些都嚴(yán)重影響了村小組自治的水平。

（四）村小組“三資”管理不規(guī)范容易引發(fā)村民上訪。

目前，在我縣村小組的“三資”一般由鎮(zhèn)代管，這有效解決了“村自管”模式下監(jiān)督缺失的問題,但是還是存在一些問題如：管理主體不明、家底不清、資產(chǎn)利用效能不高等問題。此外，村小組一級(jí)的“三資”管理普遍未納入有關(guān)部門的審計(jì)范圍，也未實(shí)行村小組長離任審計(jì)制度，許多村小組“三資”管理中存在的問題長期得不到披露和糾正。少數(shù)村小組因?yàn)椤叭Y”管理還不夠規(guī)范，村民在利益分配過程中容易引發(fā)矛盾，利益分配不均讓部分村民產(chǎn)生利益受損的感覺，從而產(chǎn)生積怨情緒，甚至走上上訪之路，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

（五）村小組土地調(diào)整困難，不利于村小組長遠(yuǎn)發(fā)展。

當(dāng)前村小組的土地比較分散，不利于集約化經(jīng)營，也不利于村莊長遠(yuǎn)規(guī)劃。由于空心村現(xiàn)象嚴(yán)重，不少村小組的新房都是沿路而建，雜亂無章，出現(xiàn)“有新房沒新村”的現(xiàn)象。但由于土地調(diào)整不僅涉及耕地保護(hù)問題，而且涉及整個(gè)小組村民利益，稍有不慎就會(huì)引發(fā)村小組集體內(nèi)部矛盾，致使村小組土地調(diào)整無人愿意介入，一直保持三十年承包期到期一調(diào)的原狀。而個(gè)別村民私底下將自己承包的土地流轉(zhuǎn)給他人雖一定程度上滿足了新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，但流轉(zhuǎn)時(shí)一般采取口頭約定而沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同導(dǎo)致時(shí)間一長因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的糾紛也相應(yīng)地增加。目前，村小組一級(jí)的土地糾紛主要有：農(nóng)戶之間關(guān)于土地承包權(quán)的糾紛，因宅基地或農(nóng)地邊界造成的糾紛，外嫁女、新增人口、外來戶得不到土地承包權(quán)產(chǎn)生的糾紛、村干部利用集體土地“尋租”產(chǎn)生的糾紛及國家項(xiàng)目征地補(bǔ)償過程產(chǎn)生的土地權(quán)屬糾紛，以上情況導(dǎo)致了土地調(diào)整難度加大，不利于發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，不利于村莊建設(shè)及長遠(yuǎn)規(guī)劃。

三、加強(qiáng)村小組自治的作用的對(duì)策

（一）完善村小組群眾自治制度，落實(shí)村民自治權(quán)。

完善村小組群眾自治制度，落實(shí)村民自治權(quán)，通過各種媒介大力宣傳基層自治政策，加強(qiáng)小組村民對(duì)自治制度的認(rèn)知與應(yīng)用，培養(yǎng)小組村民的主人翁意識(shí)，將小組重大事項(xiàng)的決策、管理、監(jiān)督權(quán)還給村民，將村小組內(nèi)群眾關(guān)心、利益相關(guān)的重大事項(xiàng)進(jìn)行公開，激發(fā)村民參與自治的熱情。

一是要完善民主選舉程序，由本村小組具有選舉權(quán)利的村民群眾依照法律法規(guī)的程序，直接選舉本村村小組長和村民理事會(huì)，真正把受群眾擁戴、作風(fēng)正派、有較高文化素質(zhì)、有能力并愿意為村小組群眾辦事的人，選為村小組長，帶領(lǐng)村民創(chuàng)造幸福生活。

二是要優(yōu)化民主決策，所有涉及本村小組全體群眾利益問題，都要由全體村小組村民會(huì)議或村民代表大會(huì)來決定，按少數(shù)服從多數(shù)的原則來辦理。

三是要強(qiáng)化民主管理，依據(jù)黨和政府的方針政策及國家的法律法規(guī)，結(jié)合本村小組的實(shí)際情況，由全體村小組村民討論制定本村小組村民自治的村規(guī)民約，加強(qiáng)小組村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。

四是要加強(qiáng)民主監(jiān)督，村小組里的重大事件和村民日常生活中普遍關(guān)心的問題，都要向全組村民公開，村小組長的德、能、勤、績由村民會(huì)議或村民代表會(huì)評(píng)議考核，村小組理事會(huì)定期向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作，接受廣大村民的監(jiān)督。

（二）充分發(fā)揮村小組長、村民理事會(huì)作用。

一是充分發(fā)揮村小組長“代理人”和“當(dāng)家人”的作用。村民小組長隊(duì)伍是農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的重要基礎(chǔ)和后備力量，村民小組長隊(duì)伍建設(shè)事關(guān)黨和政府各項(xiàng)惠民政策、決策的貫徹落實(shí)，事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)。一方面，在國家政策落實(shí)的過程中,很多細(xì)微的工作都需要村小組長去執(zhí)行,因而他是小組村務(wù)"代理人"的最佳首選;另一方面他也是本小組村民因而關(guān)乎本小組的利益事件,也會(huì)關(guān)乎其切身利益,所以他能更好地履行"當(dāng)家人"的職責(zé)。因此，要明確小組長工作職責(zé)，規(guī)范履職行為，充分發(fā)揮村小組長“當(dāng)家人”與“代理人”的雙重角色：既要讓其當(dāng)好政策法規(guī)宣傳員，積極向村民宣傳當(dāng)前國家政策和法律法規(guī)，傳達(dá)上級(jí)有關(guān)會(huì)議精神和工作部署；又要讓其當(dāng)好小組致富帶頭人，組織引導(dǎo)村民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，帶領(lǐng)村民發(fā)家致富；還要讓其當(dāng)好民情民意代言人，加強(qiáng)與小組村民的溝通聯(lián)系，了解掌握村民所思所想、所愿所盼，積極向村“兩委”和基層政府反映村民的意見、建議和訴求；更要讓其當(dāng)好促進(jìn)小組和諧的穩(wěn)壓器，主動(dòng)協(xié)調(diào)營造和諧的村民關(guān)系，積極化解村民之間的矛盾糾紛，及時(shí)掌握村民的思想動(dòng)態(tài)，關(guān)注基層各類矛盾苗頭，及時(shí)向村“兩委”和基層政府報(bào)告本組不穩(wěn)定因素；也要讓其當(dāng)好小組公益事業(yè)的牽頭人，牽頭抓好本組道路建設(shè)、村容村貌和環(huán)境整治等民生工作，認(rèn)真管好本組的資產(chǎn)、資源、資金，及時(shí)制止和匯報(bào)各類違法建設(shè)，積極協(xié)助上級(jí)做好計(jì)生，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，減災(zāi)救災(zāi)，水利興修、土地征收、重點(diǎn)工程建設(shè)等工作。

二是充分發(fā)揮村小組理事會(huì)作用。健全村小組理事會(huì)相關(guān)制度，由熱心公益的農(nóng)村黨員、村民代表、退休的公職人員、各房族代表、德高望重的鄉(xiāng)賢、致富能人等擔(dān)任理事會(huì)成員。依照社會(huì)主義核心價(jià)值觀重塑村小組村規(guī)民約，搭建平臺(tái)民事民治、明確職責(zé)民事民辦、制定規(guī)則民事民議，樹立村莊正義，激發(fā)共識(shí)和內(nèi)在活力，樹立村民富裕村風(fēng)文明村容整潔的新風(fēng)向標(biāo)。

（三）堅(jiān)持規(guī)劃先行，建立健全村莊管理長效機(jī)制。

一是要按照“因地制宜、連片規(guī)劃、整體推進(jìn)”的思路，堅(jiān)持“先審批，后建設(shè)”的原則將村小組宅基地連片建設(shè)與上級(jí)民生改善、地質(zhì)災(zāi)害治理、基層組織建設(shè)、平安村創(chuàng)建、美村行動(dòng)、扶貧開發(fā)等工作有效結(jié)合，認(rèn)真搞好建設(shè)規(guī)劃，在小組村莊建設(shè)上突出特色，突出重點(diǎn)?！　　?/span>

二是要完善村規(guī)民約，推進(jìn)依法治組。村規(guī)民約的修訂要做到制訂過程符合法定程序，條文內(nèi)容符合法律規(guī)范、符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀，公布實(shí)施符合法治精神。通過完善村規(guī)民約，讓村小組的各項(xiàng)事務(wù)辦理都有章可循。

三是要倡導(dǎo)文明行為，整治小組村容村貌，改善生活環(huán)境，建設(shè)文明村小組。村小組要積極配合上級(jí)部門做好“美村行動(dòng)”農(nóng)村環(huán)境整治工作，做到村莊環(huán)境共同管，農(nóng)戶房前屋后自己管，實(shí)現(xiàn)村莊自我管理、自我發(fā)展、自我完善、自我提升?！　　?/span>

（四）進(jìn)一步探索與完善村小組“三資”管理。

一是全面開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)村小組報(bào)賬員開展財(cái)務(wù)管理相關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高村小組報(bào)賬員業(yè)務(wù)素質(zhì)，嚴(yán)肅村小組財(cái)會(huì)紀(jì)律。

二是強(qiáng)化制度監(jiān)督執(zhí)行。健全完善村小組財(cái)務(wù)預(yù)決算、開支審批、資產(chǎn)承包、租賃、出讓、資源登記、審計(jì)監(jiān)督等制度，進(jìn)一步明確村小組收入準(zhǔn)確、開支合理、票據(jù)規(guī)范、報(bào)賬及時(shí)、程序規(guī)范、民主公開等要求。要充分發(fā)揮民主理財(cái)?shù)淖饔?，村小組依法成立小組村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村小組集體財(cái)務(wù)收支、貨幣資金管理、財(cái)務(wù)上墻公開等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，要細(xì)化村小組財(cái)務(wù)公開內(nèi)容，全面公開現(xiàn)金收支、財(cái)產(chǎn)物資變化、債權(quán)債務(wù)和收益分配等內(nèi)容，全程公開土地征用補(bǔ)償費(fèi)、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等撥付到村小組使用的財(cái)政資金。

三是大力開展專項(xiàng)檢查?；鶎诱畱?yīng)定期組織開展村小組集體“三資”專項(xiàng)檢查，針對(duì)存在的村小組財(cái)務(wù)管理制度監(jiān)督執(zhí)行不到位，組賬鎮(zhèn)管把關(guān)不嚴(yán)，村干部坐收坐支、“三資”外流、交結(jié)帳不及時(shí)，資產(chǎn)資源處置不規(guī)范，集體資源管理暗箱操作、租賃合同監(jiān)管不到位等問題，進(jìn)行跟蹤整改落實(shí)。此外，要按照“換屆必審、離任必審、信訪必審”的原則開展村小組集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督，加大對(duì)審計(jì)查出問題的處理力度。

（五）強(qiáng)化政府指導(dǎo)作用。

一是要注重教育培訓(xùn),建立村民小組長定期培訓(xùn)制度，定期組織村民小組長學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高村小組長的政策理論水平,增強(qiáng)村小組的思想政治意識(shí)。

三是注重精神激勵(lì)。要加強(qiáng)政治關(guān)愛，實(shí)行優(yōu)秀村民小組長獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，每年表彰獎(jiǎng)勵(lì)一批優(yōu)秀村民小組長。對(duì)表現(xiàn)突出、業(yè)績較好、群眾滿意的優(yōu)秀村民小組長，作為村級(jí)后備干部進(jìn)行培養(yǎng)，符合入黨條件的及時(shí)吸納到黨組織中，對(duì)符合村干部任職條件的可按規(guī)定程序選拔、推薦進(jìn)村“兩委”班子。

三是將基層黨建延伸到村小組一級(jí)，將黨組織的“神經(jīng)末梢”植入到村小組，解決基層治理最后一公里問題。