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自實行村民自治制度以來，我國的基層自治一直是以“村兩委”為核心，而村小組一級的自治并未得到重視。作為基層自治的“神經(jīng)末梢”的村小組，其地位和作用非常關(guān)鍵，甚至可以說在很大種程度上影響著中央方針政策在基層的實施效果和基層群眾對政府的滿意度。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基層社會開始發(fā)生根本性的變化，傳統(tǒng)的村小組治理模式正面臨著諸多挑戰(zhàn)。目前，村小組一級的自治在實踐過程中面臨著“村民難參與、民主難形成、干部難作為、成效難顯現(xiàn)”等問題，如何有效解決距離村民最近一公里的自治事務(wù)的處置問題，充分發(fā)揮村小組“微自治”作用亟待解決。

一、村小組“微自治”的內(nèi)涵

村小組“微自治”概括地說就是村小組的村民自主行使管理村小組政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)的權(quán)利，依法辦理本村小組事務(wù)，創(chuàng)造本組全體村民的幸福生活。村小組自治的主要內(nèi)容就是全面推進本村小組的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村小組自治的前提是充分尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，處理好農(nóng)民和土地、農(nóng)民和政府、農(nóng)民和村小組長遠發(fā)展的關(guān)系。

二、現(xiàn)階段村小組自治的現(xiàn)狀和問題分析

（一）村小組社會結(jié)構(gòu)和自然環(huán)境產(chǎn)生巨大變化，影響村小組自治效果。

隨著改革開放和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年勞動力涌入城市，小組內(nèi)產(chǎn)生了留守兒童和空巢老人等群體，改變了傳統(tǒng)的村小組社會結(jié)構(gòu)；受城鎮(zhèn)化的趨向，小組村民都沿著公路報批宅基地，村莊沿路而建，村小組之間沒了界限，原來村小組內(nèi)部日漸空虛，產(chǎn)生了不少的空心村；而輸入到城市中的青壯年勞動力，他們有的常年在外務(wù)工有時在村、有的住址外遷幾乎不在村，但是他們戶籍、集體經(jīng)濟組織成員身份和權(quán)益仍在原來的村小組，（又稱村小組生產(chǎn)共同體與生活共同體分離），他們既享受村小組的集體權(quán)益，卻很少參與村小組自治，很少或者基本不履行村莊建設(shè)的義務(wù)（又稱集體成員身份與村小組自治身份脫節(jié)），但他們與原村小組存在著許多諸多剪不斷的利益關(guān)聯(lián)。由于以上種種因素，導(dǎo)致村小組自治主體嚴重缺位，在村小組決策過程中較少召開村民會議，難免出現(xiàn)暗箱操作現(xiàn)象，導(dǎo)致某些村小組的民主管理和監(jiān)督不到位，村小組自治流于形式。此外，村小組的環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境的破壞也影響著村小組的長遠發(fā)展，如處理不當(dāng)又會加劇其他矛盾的發(fā)展。

（二）村小組治理主體職能模糊，村民消極參與村莊建設(shè)。

長期以來村民受“萬能政府”思想的影響和束縛，基層政府充當(dāng)了解決一切問題的主角，由于村小組治理主體缺位、治理主體職能模糊，導(dǎo)致村民個人利益與村莊整體利益相沖突、村小組層面的村規(guī)民約與國家層面的正式制度相沖突、集體資源的外流的情況時而發(fā)生，村民之間缺乏一致行動的粘合力，村落共識被消解，導(dǎo)致村民對村莊政治及長遠規(guī)劃持冷漠心態(tài)，這些都進一步加劇了村小組自治的難度。而政府橫向到邊，縱向到底與村“兩委”層面的自治形成互補的基層黨建的覆蓋面還沒有下沉到村小組一級，無法有效解決村小組一級自治層面上的問題。

（三）村小組干部配備較弱，管理水平不高。

當(dāng)前，極少數(shù)村小組長因文化素質(zhì)低、思想覺悟較差等原因，不支持黨委、政府工作，甚至帶頭抵制黨委、政府的決策部署，嚴重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。而村小組一組黨建基礎(chǔ)較為薄弱，村小組長政治面貌為黨員的比例不高，部分村小組長學(xué)歷不高、思想觀念落后、法治觀念淡薄，加之受到家族和宗派意識的阻撓，不能正確處理村小組局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的關(guān)系，這些都嚴重影響了村小組自治的水平。

（四）村小組“三資”管理不規(guī)范容易引發(fā)村民上訪。

目前，在我縣村小組的“三資”一般由鎮(zhèn)代管，這有效解決了“村自管”模式下監(jiān)督缺失的問題,但是還是存在一些問題如：管理主體不明、家底不清、資產(chǎn)利用效能不高等問題。此外，村小組一級的“三資”管理普遍未納入有關(guān)部門的審計范圍，也未實行村小組長離任審計制度，許多村小組“三資”管理中存在的問題長期得不到披露和糾正。少數(shù)村小組因為“三資”管理還不夠規(guī)范，村民在利益分配過程中容易引發(fā)矛盾，利益分配不均讓部分村民產(chǎn)生利益受損的感覺，從而產(chǎn)生積怨情緒，甚至走上上訪之路，不利于社會穩(wěn)定。

（五）村小組土地調(diào)整困難，不利于村小組長遠發(fā)展。

當(dāng)前村小組的土地比較分散，不利于集約化經(jīng)營，也不利于村莊長遠規(guī)劃。由于空心村現(xiàn)象嚴重，不少村小組的新房都是沿路而建，雜亂無章，出現(xiàn)“有新房沒新村”的現(xiàn)象。但由于土地調(diào)整不僅涉及耕地保護問題，而且涉及整個小組村民利益，稍有不慎就會引發(fā)村小組集體內(nèi)部矛盾，致使村小組土地調(diào)整無人愿意介入，一直保持三十年承包期到期一調(diào)的原狀。而個別村民私底下將自己承包的土地流轉(zhuǎn)給他人雖一定程度上滿足了新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，但流轉(zhuǎn)時一般采取口頭約定而沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同導(dǎo)致時間一長因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的糾紛也相應(yīng)地增加。目前，村小組一級的土地糾紛主要有：農(nóng)戶之間關(guān)于土地承包權(quán)的糾紛，因宅基地或農(nóng)地邊界造成的糾紛，外嫁女、新增人口、外來戶得不到土地承包權(quán)產(chǎn)生的糾紛、村干部利用集體土地“尋租”產(chǎn)生的糾紛及國家項目征地補償過程產(chǎn)生的土地權(quán)屬糾紛，以上情況導(dǎo)致了土地調(diào)整難度加大，不利于發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，不利于村莊建設(shè)及長遠規(guī)劃。

三、加強村小組自治的作用的對策

（一）完善村小組群眾自治制度，落實村民自治權(quán)。

完善村小組群眾自治制度，落實村民自治權(quán)，通過各種媒介大力宣傳基層自治政策，加強小組村民對自治制度的認知與應(yīng)用，培養(yǎng)小組村民的主人翁意識，將小組重大事項的決策、管理、監(jiān)督權(quán)還給村民，將村小組內(nèi)群眾關(guān)心、利益相關(guān)的重大事項進行公開，激發(fā)村民參與自治的熱情。

一是要完善民主選舉程序，由本村小組具有選舉權(quán)利的村民群眾依照法律法規(guī)的程序，直接選舉本村村小組長和村民理事會，真正把受群眾擁戴、作風(fēng)正派、有較高文化素質(zhì)、有能力并愿意為村小組群眾辦事的人，選為村小組長，帶領(lǐng)村民創(chuàng)造幸福生活。

二是要優(yōu)化民主決策，所有涉及本村小組全體群眾利益問題，都要由全體村小組村民會議或村民代表大會來決定，按少數(shù)服從多數(shù)的原則來辦理。

三是要強化民主管理，依據(jù)黨和政府的方針政策及國家的法律法規(guī)，結(jié)合本村小組的實際情況，由全體村小組村民討論制定本村小組村民自治的村規(guī)民約，加強小組村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。

四是要加強民主監(jiān)督，村小組里的重大事件和村民日常生活中普遍關(guān)心的問題，都要向全組村民公開，村小組長的德、能、勤、績由村民會議或村民代表會評議考核，村小組理事會定期向村民會議或村民代表會議報告工作，接受廣大村民的監(jiān)督。

（二）充分發(fā)揮村小組長、村民理事會作用。

一是充分發(fā)揮村小組長“代理人”和“當(dāng)家人”的作用。村民小組長隊伍是農(nóng)村基層干部隊伍的重要基礎(chǔ)和后備力量，村民小組長隊伍建設(shè)事關(guān)黨和政府各項惠民政策、決策的貫徹落實，事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)步推進。一方面，在國家政策落實的過程中,很多細微的工作都需要村小組長去執(zhí)行,因而他是小組村務(wù)"代理人"的最佳首選;另一方面他也是本小組村民因而關(guān)乎本小組的利益事件,也會關(guān)乎其切身利益,所以他能更好地履行"當(dāng)家人"的職責(zé)。因此，要明確小組長工作職責(zé)，規(guī)范履職行為，充分發(fā)揮村小組長“當(dāng)家人”與“代理人”的雙重角色：既要讓其當(dāng)好政策法規(guī)宣傳員，積極向村民宣傳當(dāng)前國家政策和法律法規(guī)，傳達上級有關(guān)會議精神和工作部署；又要讓其當(dāng)好小組致富帶頭人，組織引導(dǎo)村民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，帶領(lǐng)村民發(fā)家致富；還要讓其當(dāng)好民情民意代言人，加強與小組村民的溝通聯(lián)系，了解掌握村民所思所想、所愿所盼，積極向村“兩委”和基層政府反映村民的意見、建議和訴求；更要讓其當(dāng)好促進小組和諧的穩(wěn)壓器，主動協(xié)調(diào)營造和諧的村民關(guān)系，積極化解村民之間的矛盾糾紛，及時掌握村民的思想動態(tài)，關(guān)注基層各類矛盾苗頭，及時向村“兩委”和基層政府報告本組不穩(wěn)定因素；也要讓其當(dāng)好小組公益事業(yè)的牽頭人，牽頭抓好本組道路建設(shè)、村容村貌和環(huán)境整治等民生工作，認真管好本組的資產(chǎn)、資源、資金，及時制止和匯報各類違法建設(shè)，積極協(xié)助上級做好計生，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險，減災(zāi)救災(zāi)，水利興修、土地征收、重點工程建設(shè)等工作。

二是充分發(fā)揮村小組理事會作用。健全村小組理事會相關(guān)制度，由熱心公益的農(nóng)村黨員、村民代表、退休的公職人員、各房族代表、德高望重的鄉(xiāng)賢、致富能人等擔(dān)任理事會成員。依照社會主義核心價值觀重塑村小組村規(guī)民約，搭建平臺民事民治、明確職責(zé)民事民辦、制定規(guī)則民事民議，樹立村莊正義，激發(fā)共識和內(nèi)在活力，樹立村民富裕村風(fēng)文明村容整潔的新風(fēng)向標。

（三）堅持規(guī)劃先行，建立健全村莊管理長效機制。

一是要按照“因地制宜、連片規(guī)劃、整體推進”的思路，堅持“先審批，后建設(shè)”的原則將村小組宅基地連片建設(shè)與上級民生改善、地質(zhì)災(zāi)害治理、基層組織建設(shè)、平安村創(chuàng)建、美村行動、扶貧開發(fā)等工作有效結(jié)合，認真搞好建設(shè)規(guī)劃，在小組村莊建設(shè)上突出特色，突出重點?！　　?/span>

二是要完善村規(guī)民約，推進依法治組。村規(guī)民約的修訂要做到制訂過程符合法定程序，條文內(nèi)容符合法律規(guī)范、符合社會主義核心價值觀，公布實施符合法治精神。通過完善村規(guī)民約，讓村小組的各項事務(wù)辦理都有章可循。

三是要倡導(dǎo)文明行為，整治小組村容村貌，改善生活環(huán)境，建設(shè)文明村小組。村小組要積極配合上級部門做好“美村行動”農(nóng)村環(huán)境整治工作，做到村莊環(huán)境共同管，農(nóng)戶房前屋后自己管，實現(xiàn)村莊自我管理、自我發(fā)展、自我完善、自我提升?！　　?/span>

（四）進一步探索與完善村小組“三資”管理。

一是全面開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對村小組報賬員開展財務(wù)管理相關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提高村小組報賬員業(yè)務(wù)素質(zhì)，嚴肅村小組財會紀律。

二是強化制度監(jiān)督執(zhí)行。健全完善村小組財務(wù)預(yù)決算、開支審批、資產(chǎn)承包、租賃、出讓、資源登記、審計監(jiān)督等制度，進一步明確村小組收入準確、開支合理、票據(jù)規(guī)范、報賬及時、程序規(guī)范、民主公開等要求。要充分發(fā)揮民主理財?shù)淖饔?，村小組依法成立小組村務(wù)監(jiān)督委員會，對村小組集體財務(wù)收支、貨幣資金管理、財務(wù)上墻公開等情況進行監(jiān)督檢查。同時，要細化村小組財務(wù)公開內(nèi)容，全面公開現(xiàn)金收支、財產(chǎn)物資變化、債權(quán)債務(wù)和收益分配等內(nèi)容，全程公開土地征用補償費、“一事一議”財政獎補等撥付到村小組使用的財政資金。

三是大力開展專項檢查。基層政府應(yīng)定期組織開展村小組集體“三資”專項檢查，針對存在的村小組財務(wù)管理制度監(jiān)督執(zhí)行不到位，組賬鎮(zhèn)管把關(guān)不嚴，村干部坐收坐支、“三資”外流、交結(jié)帳不及時，資產(chǎn)資源處置不規(guī)范，集體資源管理暗箱操作、租賃合同監(jiān)管不到位等問題，進行跟蹤整改落實。此外，要按照“換屆必審、離任必審、信訪必審”的原則開展村小組集體經(jīng)濟審計監(jiān)督，加大對審計查出問題的處理力度。

（五）強化政府指導(dǎo)作用。

一是要注重教育培訓(xùn),建立村民小組長定期培訓(xùn)制度，定期組織村民小組長學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高村小組長的政策理論水平,增強村小組的思想政治意識。

三是注重精神激勵。要加強政治關(guān)愛，實行優(yōu)秀村民小組長獎勵機制，每年表彰獎勵一批優(yōu)秀村民小組長。對表現(xiàn)突出、業(yè)績較好、群眾滿意的優(yōu)秀村民小組長，作為村級后備干部進行培養(yǎng)，符合入黨條件的及時吸納到黨組織中，對符合村干部任職條件的可按規(guī)定程序選拔、推薦進村“兩委”班子。

三是將基層黨建延伸到村小組一級，將黨組織的“神經(jīng)末梢”植入到村小組，解決基層治理最后一公里問題。